从各地预算报告看化债

主要观点

多地政府认为2022年本省债务管理工作存在不足，财政收支矛盾突出。随着各地预算报告的公布，我们能够从中观察各地财政状况和新的一年的政策重点。25个省份均认为去年本省部分市县的财政收支缺口较大或处于紧平衡状态。该矛盾较为突出的主要原由是，财政收入无法持续稳定增长，而投放于医疗、城市建设和科技发展等重要方面的刚性支出又较多。一方面，2022年我国经济下行压力大，房地产市场低迷，中小微企业生产经济困难较多，为稳住经济大盘，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，非税收入占比攀升，导致地区财政增收压力较大且结构不稳。另一方面，疫情防控导致医疗领域支出较多，广东、北京等地的转型升级如火如荼，城市规划和民生保障事业等重要领域的支出也难以削减。

地方财政预算报告可以作为观察地方财政状况及发力点的窗口。在各地政府2023年的预算报告和政府工作报告当中，共有11个省份（自治区、直辖市）提及了隐债化解进度。其中，表示超额完成年度化债任务的有广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃和天津8省；北京和广东省表示已经完成全域无隐性债务试点任务要求，内蒙古也已经实现了3个旗区的隐债清零；广西已累计化解2018年清查统计政府隐性债务底数的50%以上，宁夏隐性债务规模较峰值下降50%。

化债成绩单：广东、北京和上海的部分区域已实现隐债清零，广西、宁夏的隐债化解已过半。试点工作启动一年多以来，广东省和北京市分别于2022年初和2023年初宣布成功完成区域内隐性债务的清零。上海市虽然未宣布实现全域隐债清零，但松江区等6个行政区在预算报告中均有过涉及隐债清零的表述。考虑到上海市经济体量大、财政实力强，其余行政区的隐债清零任务大概率也已基本完成，全市距离达成隐债清零的目标不会相差太远。广西、宁夏的隐债化解成果也可圈可点。根据当地预算报告和政府工作报告中的相关表述，广西全区已累计化解2018年清查统计政府隐性债务底数50%以上，宁夏隐性债务规模较峰值下降50%。

先进省市的化债方法。广东、北京、上海三地的隐债化解主要依靠发行再融资政府债进行置换。但相比之下，广西和宁夏无论是从再融资债的发行规模上还是从募集资金的用途上来看，在过去的两年中均未出现明显的变化，合理推测其隐债化解主要还是依靠实施一些针对性强的政策来实现，包括推动政府融资平台公司市场化转型、争取隐债化解试点等；另一方面其隐性债务本身规模不大，隐债化解速度相对较快。

各省2023预算报告以及政府工作报告中涉及化债方式的表述大致可以归纳为5类，分别为：加强对融资平台的管理、盘活资源资产、推动存量债务展期重组、建立应急资金以及争取或扩大化债试点。加强对融资平台的管理成为各地政府现阶段为了化解债务风险而重点推进的工作，在各省的预算报告中频繁出现，主要包括收紧平台融资环境、推进政府融资平台公司的市场化转型和整合以及防范国有企事业单位“平台化”三种；“盘资产”作为弱区域城投债务风险化解组合拳之一，也被越来越多的省份纳入了化债“工具箱”；部分省份的预算报告中还提到了“推动存量债务展期重组”的相关表述；共有4省的预算报告和政府工作报告中设计了“建立应急资金”的相关表述；此外，青海省和贵州省的预算报告中还分别提到了要积极争取和扩大县级化债试点。

债务管控仍是地方2023年重点工作，风险需要继续关注。债务风险防控也在各地政府工作问题总结中被频繁提及，26省在预算报告中强调部分地级市政府债务风险防控能力有待加强。资金使用效率低的问题更是共性问题，据已公布的内容统计，财政资金的投向和使用效率情况在29个省政府的预算报告中有所表述，或多或少都存在部分地区面临资金闲置且利用效率低的情况。

风险提示：相关表述统计存在遗漏；地方政府债务压力较大

正文

目前，各省2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告以及2023年的政府工作报告都已公布，其中有对2022年地方债务工作的困难与成果的总结，也有2023年化债工作的详细阐述。本文将着眼于预算报告和政府工作报告，对各省化债工作的成果和化债方式进行解读。

1、化债“成绩单”

1.1各地积极推进隐债化解，11省表现优异

在各地政府2023年的预算报告和政府工作报告当中，共有11个省份（自治区、直辖市）提及了隐债化解进度，化债表现优异，包括北京、广西、河南省、江苏省、内蒙古、宁夏、青海省、陕西省、广东省、甘肃省和天津。相关表述可分为“超额完成化债任务”和“隐债清零”两类：表示超额完成年度化债任务的有广西、河南、江苏、宁夏、青海、陕西、甘肃和天津8省，其中河南省和宁夏尤其突出，已连续5年超额完成隐性债务化解任务；北京和广东省表示已经完成全域无隐性债务试点任务要求，内蒙古也已经实现了3个旗区的隐债清零；而广西和宁夏目前虽未完成全域隐债清零，但也已取得瞩目成绩，广西已累计化解2018年清查统计政府隐性债务底数的50%以上，宁夏隐性债务规模较峰值下降50%，有望继第一批试点区域后成为下两个成功实现全域无隐债的省份。

除上述省份外，其余省份的预算报告和政府工作报告中也都不同程度地提及了隐债化解相关工作的成果或安排计划，同时，各省对于化债不实、新增隐债等行为仍持严厉问责的态度。预计在未来一段时间内，严控增量、化解存量仍是地方政府财政工作的重点内容。

1.2首批“无隐债试点区域”成果显著，广西、宁夏成“化隐”黑马

广东、北京和上海的部分区域已实现隐债清零，首批“无隐债试点区域”成果显著。2021年10月，经国务院批准，广东省和上海市先后启动“全域无隐性债务”试点工作；随后的2022年1月，北京市也宣布加入“全域无隐性债务”试点队伍。试点工作启动一年多以来，广东省和北京市分别于2022年初和2023年初宣布成功完成区域内隐性债务的清零。上海市虽然未宣布实现全域隐债清零，但根据松江区在2022年预算草案的报告中的披露，上海市将在2022年8月前实现全域无隐性债，同时，松江区、崇明区、奉贤区、金山区、闵行区和浦东新区也均有过涉及隐债清零的表述。考虑到上海市经济体量大、财政实力强，其余行政区的隐债清零任务大概率也已基本完成，全市距离达成隐债清零的目标不会相差太远。

广东、北京、上海三地的隐债化解主要依靠发行再融资政府债进行置换。从2021年10月至2022年末，广东、北京和上海三地的再融资债发行规模明显上升，同时部分募集资金的用途为“偿还存量政府债务”而非“偿还政府债券本金”，表明该类再融资债资金不局限于偿还政府债券，而是可能包含非债券形式的隐性债务。

广西、宁夏的隐债化解成果也可圈可点。根据当地预算报告和政府工作报告中的相关表述，广西全区已累计化解2018年清查统计政府隐性债务底数50%以上，宁夏隐性债务规模较峰值下降50%。但相比之下，广西和宁夏无论是从再融资债的发行规模上还是从募集资金的用途上来看，在过去的两年中均未出现明显的变化，合理推测其隐债化解主要还是依靠实施一些针对性强的政策来实现，包括推动政府融资平台公司市场化转型、争取隐债化解试点等；另一方面其隐性债务本身规模不大，隐债化解速度相对较快。

2、化债“工具箱”

我们梳理了全国31个省市自治区2023预算报告以及政府工作报告，将其中涉及化债方式的表述进行了整理。相关表述大致可以归纳为5类，分别为：加强对融资平台的管理、盘活资源资产、推动存量债务展期重组、建立应急资金以及争取或扩大化债试点。

加强对融资平台的管理成为各地政府现阶段为了化解债务风险而重点推进的工作，在各省的预算报告中频繁出现，主要包括收紧平台融资环境、推进政府融资平台公司的市场化转型和整合以及防范国有企事业单位“平台化”三种。安徽、贵州、河南等15省均在2022年的工作成果或2023年的工作计划中提及了加强对融资平台的管理的相关表述。在高压监管、严控隐债逐渐常态化的大背景下，加快推进城投平台的转型和升级，彻底剥离其政府融资功能或称为唯一的出路。同时值得注意的是，“防止国有企事业单位平台化”这一表述也被多省预算报告所提及，历史上也确实存在部分区域通过国有企事业单位违规为政府融资的案例。2022年5月18日，财政部就曾通报过河南省信阳市浉河区和贵州省兴义市通过国有企事业单位举债融资新增隐性债务的违规案例，两地政府分别通过医院和交通运输局应收账款债权向银行和信托公司融资，造成了隐债的新增。

“盘资产”作为弱区域城投债务风险化解组合拳之一，也被越来越多的省份纳入了化债“工具箱”。不少地方政府都曾通过盘活区域内优质资产来获取资金偿还债务，目前常见的方式有出售优质资产、无偿划转优质股权和集团重组等。从预算报告和政府工作报告中来看，将盘活资源资产列为未来的化债方式的有贵州、江西、辽宁等9个省份。

部分省份的预算报告中还提到了“推动存量债务展期重组”的相关表述。展期的核心思路是将平台的非标债务和银行贷款进行展期和降息，从而保证公开债券的正常兑付，降低债务利息成本，进而缓解债务压力。遵义最大的城投发债主体遵义道桥建设（集团）有限公司是债务展期的典型案例，目前遵义道桥已基本完成银行债务重组，授信银行组成债委会，统一将银行贷款展期20年，前10年不还本、只付息，后10年逐步还本、同步利率也由4%-7%，降至约3%，大幅下调。此外，黑龙江省、辽宁省和重庆市也提到了类似“将非标高息或到期隐性债务进行展期或重组”的表述，合理推测可能已经存在私下达成非标产期协议的情况。2023年地方财力继续维持紧平衡状态，弱资质区域地方债务风险进一步加大，这可能使得遵义的展期模式向其他弱资质省份蔓延，考虑到弱资质区域对未来经济增长诉求不高，且社融占全国比例较小，依靠银行进行贷款展期从而保全公开债也具备现实可行性。

共有4省的预算报告和政府工作报告中设计了“建立应急资金”的相关表述。其中黑龙江省、内蒙古和重庆市已经建立了应急周转“资金池”，宁夏也计划安排30亿元风险应对资金，用于化解地方政府债务风险或化解。

此外，青海省和贵州省的预算报告中还分别提到了要积极争取和扩大县级化债试点。2020年12月-2021年9月，各地方政府发行6128亿元再融资债用于置换建制县区隐性债务，额度倾向于重庆、天津、贵州等债务负担重的区域，有利于防范尾部风险，降低区域整体债务风险。部分弱资质区域积极争取县级化债试点，一方面可以获得置换债资金等金融资源，另一方面也可以起到提振市场信心的作用。

3、地方债务风险仍需关注

多地政府认为2022年本省债务管理工作存在不足，财政收支矛盾突出是重点。25个省份均认为去年本省部分市县的财政收支缺口较大或处于紧平衡状态。该矛盾较为突出的主要原由是，财政收入无法持续稳定增长，而投放于医疗、城市建设和科技发展等重要方面的刚性支出又较多。一方面，2022年我国经济下行压力大，房地产市场低迷，中小微企业生产经济困难较多，为稳住经济大盘，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，非税收入占比攀升，导致地区财政增收压力较大且结构不稳。另一方面，疫情防控导致医疗领域支出较多，广东、北京等地的转型升级如火如荼，城市规划和民生保障事业等重要领域的支出也难以削减。

债务风险防控也在各地政府工作问题总结中被频繁提及。26省在预算报告中强调部分地级市政府债务风险防控能力有待加强。2018年9月1日中央发布的《国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对我国经济社会发展发挥了重要支持作用，我国由此开始加快推进财税体制改革，持续完善预算管理制度，不断提升财政资金使用绩效。但因为国情复杂、地缘辽阔，改革推进进行较为缓慢，所以仍存在预算编制不科学、预算支出标准体系建设不健全等体系建设问题。而我国中西部地区除管财水平不先进这一原因之外，还叠加了经济发展水平低、财力较弱这重因素，因此在化解国企、政府存量债方面的能力也有所不足，比如江西新余、内蒙古通辽、云南昆明。

资金使用效率低的问题更是共性问题。据已公布的内容统计，财政资金的投向和使用效率情况在29个省政府的预算报告中有所表述，或多或少都存在部分地区面临资金闲置且利用效率低的情况，主要表现为：部分单位未树立好“过紧日子”的思想意识，投资项目时未按照轻重缓急进行排序，个别项目进行时统筹力度弱导致资金支出进度缓慢等。细化投资标准，规范投资秩序，将更多的资金资源腾挪出来用以服务更多的项目是政府希望达成的目标，但执行主体的意识不到位和治理水平较弱制约了资金使用方面的提质增效。另外，预算绩效管理机制尚未完善也对提高执行部门的效率产生了一定影响。

风险提示

相关表述统计存在遗漏：预算报告中的表述在统计过程中可能存在遗漏

地方政府债务压力较大：地方政府财政紧张，债务压力较大