导读
中央经济工作会议将产业政策摆在突出位置，逆全球化的国际环境给了产业政策王者归来的机会。与全球化时代产能补贴型的产业政策不同，逆全球化时代聚焦基础研发和扩大内需市场的产业政策才是赢得大国博弈的关键。预计23年新型举国体制将发挥更大作用，同时类似设备更新改造低息贷款的需求侧补贴政策也有望进一步扩容。
摘要
在全球化时代，产业政策主要由“追赶国”来实施，通过产能补贴、市场准入等方式帮助本国快速建立现代化的产业体系；而在逆全球化时代，无论是“追赶国”还是“守成国”，均出现诉诸产业政策提升国家竞争力的倾向。
早期的产能补贴政策帮助中国在短时间内迅速建立起战略性新兴产业体系，但也在一定程度上出现价值链低端化锁定、产能过剩等问题，并遭到欧美国家反倾销调查（例如2011年以前的光伏产业）；相比而言，新能源车补贴政策从国内需求入手，提升了国内新能源车产业的国际竞争力。
逆全球化的国际环境给了产业政策王者归来的机会，但大国博弈下的产业政策不再是传统的补贴产能，而是聚焦基础研发和扩大内需市场。预计23年新型举国体制将发挥更大作用，同时类似设备更新改造低息贷款的需求侧补贴政策也有望进一步扩容。
风险提示：政策效果不及预期；中美关系走向存在不确定性。
正文
1.逆全球化时代，大国博弈促使产业政策回归
2022年中央经济工作会议将产业政策放在突出位置。会议强调“发展和安全并举”，提出“优化产业政策实施方式，狠抓传统产业改造升级和战略性新兴产业培育壮大，着力补强产业链薄弱环节”。往年中央经济工作会议公报中，产业政策往往被分散在财政货币、科技、区域、社会等多个政策之中论述，此次会议单独成一段实属罕见，足见产业政策的重要性在提升。
产业政策的重要性提升，与当前所处的逆全球化环境密不可分。全球化不是趋势，而是周期。19世纪后期至今，世界一共经历了三轮全球化浪潮和三轮逆全球化浪潮。第一轮全球化始于1870年第二次工业革命，在1929年大萧条前达到顶峰，20世纪30-40年代是第一轮逆全球化时期；第二轮全球化始于二战结束后，在20世纪70年代达到顶峰，70年代末-90年代初是第二轮逆全球化时期；第三轮全球化始于20世纪90年代初，以中国为代表的新兴经济体加入全球贸易体系，助推了全球化达到高潮，但以2008年全球金融危机为标志，世界再次进入逆全球化阶段，2018年美国对中国发动贸易战，是全球金融危机以来贸易保护主义和逆全球化的缩影。
在全球化时代，产业政策主要由“追赶国”来实施，通过产能补贴、市场准入等方式帮助本国快速建立现代化的产业体系；然而在逆全球化时代，无论是“追赶国”还是“守成国”，均出现诉诸产业政策来提升国家竞争力的倾向：
1、上一轮逆全球化的20世纪70-80年代，日本产业政策从偏重补贴和保护本国企业转向成立政府-企业联合体，加大半导体领域的研发力度；而为应对来自日本的挑战，美国也成立半导体产业协会整合国内半导体资源，以维持自身的优势地位。上世纪70年代，面对与美国在半导体领域的巨大差距，日本采取了“产官学联合”的模式，1976年期，日本政府联合日立、三菱、富士通、东芝和五家主要电力企业开展大规模集成电路研究，采用政府与市场共同出资的模式，最终促成日本在上世纪80年代在DRAM和EPROM芯片方面的优势。为了应对来自日本的追赶压力，1977年美国成立了半导体产业协会，由五家半导体产能占美国百分之80%的头部企业主导，并在20世纪80年代成功游说美国政府加大对半导体产业的支持力度。
2、本轮逆全球化浪潮愈演愈烈，中国产业政策逐渐从单纯补贴企业向发挥新型举国体制优势、扩大国内需求转型，美国则通过“芯片法案”维持其在半导体领域的竞争力。2019年十九届四种全会公报首次提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”，2022年9月，中央深改委审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》，提出“推动有效市场和有为政府更好结合”；美国则在8月通过《芯片和科学法案》，计划为美国半导体产业提供高达527亿美元的政府补贴。
2.中国产业政策的经验教训：从产能补贴走向需求补贴
中国是在经济发展过程中使用产业政策较多的国家，早期的产能补贴帮助中国在短时间内迅速建立起战略性新兴产业体系，但也在一定程度上出现价值链低端化锁定、产能过剩等问题，阻碍了产业向高质量升级。
从我国光伏产业政策来看，以2011年为分水岭，2011年之前侧重供给侧补贴，之后侧重需求侧补贴。1995年原年国家计委、国家科委和国家经贸委正式发布《新能源和可再生能源发展纲要（1996-2010）》，早期对光伏产业的支持政策以政府主导建立光伏产业示范项目为代表；2005年我国颁布《中华人民共和国可再生能源法》，政策导向开始转向培育扩大国内光伏市场，但早期采用事前补贴的形式，例如2009年实施的“金太阳示范工程”，对于列入示范名单的项目，在建设之初给予 50%~70% 的补贴，造成比较明显的重复建设、产能过剩的问题，同时在2011年招致欧美国家的反倾销调查；2011年国家发改委发布《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》，“事前补贴”模式正式退出，政策转向“事后补贴”，即补贴用电环节，光伏产业从此才逐渐走出低端化，向高质量转型。
新能源车补贴政策是一种典型的需求侧补贴政策，目前来看取得了较好的效果。我国新能源车补贴政策始于2009年，当年新能源汽车产业被列为七大战略性新兴产业之一，同年颁布《关于开展节能与新能源汽车示范推广工作试点工作的通知》，2010年又颁布《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》，将新能源汽车补贴标准提高到每辆6万元；2012年起，我国先后对多种类型新能源汽车免征车船税和汽车购置税；财政部2014年出台的 《关于奖励新能源汽车充电基础设施的通知》中，又提出对新能源汽车配套基础充电设施建设给予相应的补贴和奖励。近年来，特别是疫情以来，我国新能源车渗透率出现爆发式提升，造车新势力不断涌现，就是产业政策见效的例证。
总的来看，产能补贴型政策在本国产业发展初期有利于迅速建立产能，但容易陷入产能过剩和产业价值链低端化问题，同时在逆全球化时期，容易招致“守成国”发起的贸易战。1985年日本半导体产业也曾遭到美国301调查。因此，以扩大内需市场为抓手、促进行业竞争的产业政策，才是逆全球化时代产业突围的关键。
3.弯道超车：供给侧新型举国体制与需求侧补贴相结合
逆全球化的国际环境给了产业政策王者归来的机会；但大国博弈下的产业政策不再是传统的补贴产能，而是聚焦基础研发和扩大内需市场，即供给侧的新型举国体制和需求侧的用户补贴。
1、一方面，预计23年新型举国体制将发挥更大作用。可能效仿20世纪70年代的日本，同时结合国内制度特色，建立“政府-国有企业-民营企业-科研机构”的研发联合体，政府主要在资金层面向“卡脖子”行业倾斜，同时国有企业、民营企业和科研机构发挥各自技术攻关优势，半导体将从中受益；
2、另一方面，通过需求侧补贴降低用户使用成本，扩大国内需求，为新技术的改进和迭代拓展空间。预计设备更新改造低息贷款等政策在23年将进一步扩容，目的是降低国产化设备的使用成本，从而为国产化设备拓展国内需求，以使用促改善，实现产业的高端化转型。
风险提示：产业政策实施效果受宏观环境、企业预期等因素的影响，政策效果存在不及预期的风险；中美关系走向存在不确定性，影响国内产业政策的制定和实施。